美国是一个灾害多发的国家，自1979年美国联邦应急管理署（FEMA）成立以来，积累了很多应急管理经验。近期，美国发布了《FEMA战略规划（2018-2022）》，就未来五年的工作方向和目标提出了整体思路和方案。本文通过对该项规划的深入分析，研究美国未来应急管理工作的发展动向和重点内容，为我国提供参考和借鉴。

  美国是一个联邦制国家，各州的权力很大。一般情况下，除了没有外交及军事权外，几乎拥有与联邦政府类似的大部分权力。

美国各州地图

  由于美国各州在一定程度上可以看成是一个小的“国家”，因此，对联邦政府而言，如何整合各州的资源以有效形成国家整体资源，进而实现统一管理就尤为重要。

  通常情况下，这种国家整体的管理模式是制定颁布联邦法规，组建相应的管理部门，从联邦层面开展对各州的协调工作，进而实现联邦政府的职能职责。然而，由于联邦政府与州政府不是直属关系，因此，这种联邦层面的协调大部分基于联邦机构与州政府及其相关部门建立的合作关系或签署的相关协议。在应急管理方面，这种关系最直接的体现是，一旦灾害超出州的控制范围，与联邦政府签署协议的州政府会向联邦政府提出申请，经总统批准后，联邦层面就会启动救援工作。

  以州为主、上下联动的管理体系

  将联邦应急管理署合并至国土安全部。将应急管理纳入国家整体安全战略。应急管理体系核心在各州。一般灾害，由各州负责。重大灾害，由联邦政府按程序启动救援。

  从联邦部门机构设置来看，美国的应急管理属于国土安全部的职责范畴。2002年，《国土安全法（2002）》颁布后，美国成立了国土安全部，旨在进一步增强美国国内安全保障。通过此次机构改革，联邦政府把应对恐怖威胁的内容纳入国家整体安全战略，并将美国联邦应急管理署合并为其下属部门。

  美国联邦应急管理署的主要职能是从联邦层面开展应急管理，组织协调做好灾前防范、灾中救援和灾后恢复相关工作，保护人民生命财产安全。

  美国联邦应急管理署的主要部门包括：办公室、国家持续项目办、任务支持局、美国消防局、联邦保险和减灾局、响应与恢复办、国家防范和保护办、首席法律顾问办公室、国土安全部宗教信仰和相邻伙伴关系中心，以及在全国各地区设置的10个地区办事处。

  美国应急管理体系的核心在各州。对于一般灾害，各州调动本州资源开展应急救援行动。对于重大灾害，联邦政府按程序启动应急救援，总统指派专人担任联邦协调官。随后，联邦协调官、联邦相关部门和受灾州的负责官员联合成立应急救援现场办公室，调动和协调联邦应急救援资源，开展救援工作。同时，根据工作需要，应急救援现场办公室下设若干工作小组，负责信息收集处理、协调联络、灾情评估和通信等。现场应急救援工作完成后，联邦政府还会帮助受灾州开展灾后重建、赈灾资金发放和保险理赔。

  新形势下的新风险新挑战

  《FEMA战略规划（2018-2022）》旨在解决应急管理中出现的新问题，是对国家安全战略的贯彻实施和对以往灾害事件应急管理教训的总结。

  2011年，美国联邦应急管理署发布了首个应急管理发展“五年规划”，提出要重点实现社区应急管理体系全覆盖，以帮助社会组织应急管理负责人有效开展应急管理工作。2014年，美国联邦应急管理署的第二个应急管理发展“五年规划”提出，要推动社会组织应急管理全面制度化。而《FEMA战略规划（2018-2022）》是在对以往规划延续的基础上，为解决应急管理中出现的新问题制定的。

  首先，是国家安全战略的贯彻实施。美国在国家安全战略中提出，保护美国人民、家园和美国生活方式是国家安全的首要任务，同时也指出了工作的重点是提升美国的抗灾韧性（可以将“韧性”理解为系统受到外界冲击后维持、恢复和优化系统安全状态的能力）。由于广义的国家安全包含应急管理，因此该规划的制定也是对国家安全战略的进一步落实。

  其次，是新形势下面临新风险新挑战。一方面，灾害种类和发生频次不断增多。例如，受全球气候变化影响，自然灾害发生的次数逐渐增多，这也增加了联邦应急救援响应次数，并给政府财政支出造成了压力。另一方面，新技术和新设备的应用，要求进一步提升应急管理水平，以实现应用效果最大化。

  再其次，是以往灾害事件应急管理的教训。特别是2017年，在经历飓风“哈维”“艾玛”“玛丽亚”的连续重创和加利福尼亚州的森林特大火灾后，美国联邦应急管理署更加重视灾害教训总结，进一步优化应急协调机制，提高了与联邦政府各部门及各州的整体协调应急能力。

  此次规划提出，从营造灾害预防的文化氛围、做好重特大灾害应急准备工作和简化美国联邦应急管理署救援流程3个方面来加强应急管理工作。

  营造灾害预防的文化氛围

  营造灾害预防的文化氛围要加大灾害预防投入，扩大各类灾害保险覆盖率，加大灾前预防支持力度，加强灾害事件的教训总结。

  加大灾害预防投入，降低应对灾害成本。灾害预防投入可以降低灾害风险、减少应急救援投入和联邦层面应急响应次数。研究指出，灾害预防每投入1美元，应急救援和灾后重建就会少支出6美元。由于人口流动和集中，增大了群体事件发生的几率，增加预防投入可有效降低此类事件发生的概率。为实现目标，美国联邦应急管理署将通过灾害信息分享、严格建筑物防灾标准和完善国家减灾投资策略等方式，与合作伙伴共同推进工作的开展。

  扩大各类灾害保险覆盖率，缩小灾害保险缺口。灾害保险是灾害预防文化的基础，它可为社区和幸存者快速开展灾后重建提供资金保障。研究显示，美国每年的自然灾害损失中，有多达300亿美元的损失未在事前购买保险。为此，美国联邦应急管理署将加大灾害保险宣传力度，使社区和个人了解灾害保险的重要性。同时，考虑到洪水灾害频发，美国联邦应急管理署将深入推广国家洪水保险计划，及时向社会发布洪水灾害的信息和资料，提高洪水保险的覆盖率。

  加大灾前预防支持力度，提升灾害应对能力。广义的灾害预防包含防范灾前、灾中和灾后所有可能发生的灾害威胁。美国人口约3.2亿，社会组织多达8.9万个，加之经济、文化和教育的差异，给灾害预防知识的宣传和普及带来了很多困难。为解决这些问题，美国联邦应急管理署将与社会各界深入合作，通过多渠道开展各种形式的灾害预防培训教育，加强对特殊群体（如残疾人士）的关注。同时，通过与金融部门合作，增强人们灾害预防的储蓄意识，提前做好灾后重建的财务工作。

  加强灾害事件的教训总结，不断提高应急水平。灾害预防文化的建立完善是一个不断学习、创新和改进的过程，通过对应急救援案例的总结分析，可以更好地改进工作方法。美国联邦应急管理署将加大培训资金投入，从理论知识、实战能力和领导力三个方面加强对应急救援人员的培训教育。

  做好重特大灾害应急准备工作

  在灾害预防基础上，要加强重特大灾害准备工作。打造专业应急救援队伍，完善一体化小组机制，加强应急物流网络建设，提升通信韧性。

  以规模力量和能力水平为目标，打造一支“最佳”（BEST，即英文建立、授权、维护和培训的首写字母组合）应急救援队伍。灾害发生后，组织、调动一切有生力量开展应急救援是应急成功的关键。数据显示，2017年的美国灾害事件中，美国联邦应急管理署动员了4063名“浪涌力量”（一种联邦政府各部门官员自愿参与应急救援的机制）志愿者，有超过15000名州级和地方人员通过“州对州”互助模式，参与了救援行动。为进一步发挥全民互助参与优势，美国联邦应急管理署将加强应急网络、救援资质认证和救援力量储备等方面的建设，进一步扩大救援人员规模，提高应急救援队伍的能力水平。

  完善美国联邦应急管理署一体化小组机制，强化政府间的协调合作。应急管理各组成单位间的理解、合作与信息交流沟通非常重要。在一体化小组合作框架内，美国联邦应急管理署帮助相关方了解应急计划和政策，进而提供快速化、定制化的应急援助。下一步，在完善一体化小组建设的基础上，美国联邦应急管理署将加强与各州应急管理部门的合作，重点提供通信、后勤和财政等方面的帮助。

  加强应急物流网络建设，打通物资传递“最后一公里”。联邦应急预案启动后，美国联邦应急管理署会在第一时间调拨应急储备物资。但是，救灾物质的运输和发放需要所有利益相关方共同配合。为提高救灾物资发放的时效性，美国联邦应急管理署将从整合国家、地方、商业组织和志愿者等现有的复杂物流网络开始，理清关系和规则，加强灾后重建物资供应链研究，有效利用新兴物流和供应链的优势，确保救灾物资在灾后能够快速被运送到灾区。

  提升通信韧性，时刻保持通信畅通无阻。信息通信是决策和行动开展的基础，但是，对于通信过分依赖会导致一旦通信失效，应急管理工作就无法开展的结果。为此，美国联邦应急管理署将开展信息使用者对信息依赖程度及通信失败可能造成影响的评估。在评估结果基础上，针对灾前、灾中和灾后特点，开发和维护集成语音、数据及视频的通信系统，通过提升通信架构和通信设备部署的韧性，来确保各类恶劣环境下的通信畅通。同时，美国联邦应急管理署将敦促各州更新通信计划，将通信连续性原则和通信恢复能力增加到新的通信计划之中。

  简化灾后恢复各项流程

  为提高工作效率和应急管理的质量，要简化救灾资金捐赠和发放流程，完善应急管理系统与程序，提高灾情数据分析水平。

  简化救灾资金捐赠和发放流程，加快救灾资金落实的速度。为了加快资助资金的拨款速度，美国联邦应急管理署将在梳理当前资金申请和划拨流程的基础上，尽量减少幸存者申请时需要提交的材料和流程，提高受灾损失评估水平及效率，并授权相关机构利用救灾资金开展房屋重建工作。

  完善国家灾害恢复框架，保障灾后恢复工作顺利开展。国家灾害恢复框架是联邦层面用于指导灾后重建工作的总体规则。鉴于目前一些联邦部门和相关合作伙伴对该框架的应用理解不足，美国联邦应急管理署将加大宣传力度，使政府负责人进一步明确相关职责定位，提高应急管理工作的整体协调性。

  完善和创新应急管理系统与程序，提高应急救援人员的履职效率。由于灾害威胁范围不断扩大，新政策、新技术应用造成的应急管理系统复杂性升高，应急救援人员在救援时浪费了大量宝贵时间。为此，美国联邦应急管理署将评估应急管理系统的运行方式，简化业务程序，在保障系统安全性和实用性的基础上，从战略角度来提高系统程序效率。同时，提高应急救援人员在发现问题、改进工作方面的积极性，并对改进效果做出及时评估和反馈。

  提高灾情数据分析水平，加强救灾援助项目拨款管理。美国联邦应急管理署管理的灾害援助项目多达40个，每年拨款数千次。2008年到2017年间，美国联邦应急管理署提供了近1000亿美元的救灾财政援助，对应急救援和灾后重建起到了至关重要的作用。

  然而，由于救援项目增多，原有的救灾申请、审核和管理程序越来越复杂。同时，由于联邦和各州对于灾情数据的采集和分析不一致，也影响了对灾情的评估判断，延缓了救灾资金的拨付。为此，美国联邦应急管理署将建立财政管理信息技术平台，简化救灾拨款程序，提高财政拨款透明性，加强拨款监督管理。

  同时，美国联邦应急管理署将提高企业层面的数据采集、分析和报告能力，进而支持救灾审核、评估工作开展。

  四方面强化未来管理能力

  未来美国将凸显机构职能职责，壮大应急救援有生力量，提升救援实战能力，推动应急救援社会化。

  随着经济社会的发展，人口的聚集程度也在日益增加，重特大灾害发生的几率也越来越高。美国国家海洋和大气管理局预测：到2020年，美国沿海人口将达到48％。而重大灾害发生频率从20世纪80年代的每年25个，增加到2010年以来的每年近90个。因此，应对重特大灾害成为一个不可避免的话题。未来美国将从4个方面强化联邦层面的应急管理。

  进一步凸显机构职能职责。美国联邦应急管理署的职能是在灾前、灾中和灾后为公众提供应对灾害的帮助。在未来的职能职责发展方面，美国联邦应急管理署将在灾前精简应急程序的复杂性、加强救援队伍培训与演练、扩大灾害预防宣传和培训；在灾中完善应急指挥协调、信息沟通和应急保障调配；在灾后简化救灾资金申请流程并为各州政府提供更多的重建支持。

  进一步壮大应急救援有生力量。一方面，通过完善现有的机制，动员和鼓励联邦各政府部门及州政府官员在灾害发生后加入应急救援工作；另一方面，通过完善州与州之间、社会各组织之间的互助机制，使其能够与联邦政府一道，共同为灾区提供救援帮助。

  进一步提升救援实战能力。这包括应急救援领导力、知识水平、技术水平和救援程序等多方面内容。在综合考虑灾害变化和新技术应用影响的基础上，政府将会加强对应急救援人员能力的培训，通过开展创新的培训和实战演练来提高应急实战性。同时，考虑到联邦应急救援队伍梯队建设，会着重加强对应急救援人员领导力的培养和锻炼。

  进一步推动应急救援社会化。应急救援社会化是充分发动社会力量，提升应急管理水平的重要方式，只有动员全社会力量参与应急管理工作，才能实现应急产出的最大化。按照计划，美国政府将在加强社会组织和个人灾害预防工作的同时，逐步完善相关行业领域对应急工作的支持机制，例如，加强金融保险对应急工作的支持，以降低联邦政府在应急财政支出方面的压力。