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解读 | “新安法”中涉及“安全生产责任体系”的有关内容
来源:安全科学与应急管理研究 2021-08-31 09:08:52浏览量:1282
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建立成熟的安全生产责任体系

首先要理清模糊问题和糊涂答案

解读“新安法”中涉及“安全生产责任体系”的有关内容

“三个必须”这是习近平同志批示的原话,最早见于习近平同志2013年11月24日关于青岛“11.22“爆炸事故的讲话,以后在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》也作为安全生产的原则提出。主要是为了解决安全监管体制问题,要求在2020年,安全生产监管体制基本成熟。

本文通过两个问题进行分析,一是对于政府部门管理的问题,二是企业的安全责任问题。

要建立完善成熟的安全生产责任体系,首先要“理清模糊问题和糊涂答案”!部门职责的划分;各级政府部门的具体分工;强制性国标的分工;开发区、工业园区、港区、风景区的要求;.部门的安全风险与评估论证机制;政府和企业的安全责任;全员安全生产责任制;企业内部的安全生产责任;危险作业的安全要求。

1.三个必须

这次安全生产法最大的亮点就是将“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。”(以下简称“三个必须”)写入法律。

“三个必须”这是习近平同志批示的原话,最早见于习近平同志2013年11月24日关于青岛“11.22“爆炸事故的讲话,以后在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》也作为安全生产的原则提出。主要是为了解决安全监管体制问题,要求在2020年,安全生产监管体制基本成熟。

这里有两个层次,一是对于政府部门管理的问题,新安法第十条提出“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。这些部门一般称之为行业领域的主管部门,要求在其管业务和生产经营活动时候,必须管安全。

三个必须的第二个层次是对于企业。依据三个必须的原则,新安法也对企业负责人安全责任给予明确,如在第五条指出企业“主要负责人是安全生产第一责任人”,“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。按照现在我国多数企业的管理体制,企业领导层设有分管安全和分管工艺、设备、购销、人事等不同方面的负责人,同时还设有安全环保部门和其他部门,很多情况下,一说到安全,主要负责人往往认为就是分管安全的负责人以及安全环保部门的事情,其他负责人和部门干脆不管,这种管理模式下前者肯定管不好。所以正确的应该是安全的各个方面应由分管领导和各个部门负责,在其管相关业务工作时候,同时管自己业务范围内的安全。如管设备的,应该管设备安全,管财务的,要保障安全的经费来源,管人事的,要保障人员的安全素质和安全准入。主管安全的负责人和安全环保部门仅仅应该起到上下沟通、协调组织和监督的作用,主要工作应该是监督和督促各个部门履行自己业务范围内的安全职责。

三个必须是我们国家安全生产管理体制中分工负责的原则。也就是按照党政同责、一岗双责、齐抓共管的原则落实安全管理责任,要求各行业、各领域、各部门及其所有人员都要对自己工作职责范围内的安全生产负责。

2.部门职责的划分

按照“三个必须”的原则,现在在安全生产法中政府安全监管有两类部门,一类是应急管理部门,一类是其他行业领域主管部门,称之为有关部门。两类部门统称为负有安全生产监督管理职责的部门。

新安法第十条提出两种监督管理,一种是由应急管理部门负责的“综合监督管理”,另一种是有关部门负责的“监督管理”。两种监管源于党中央《意见》第(五)条提出的综合监管与行业监管。根据通常理解,“监督管理”、“行业监管”属于直接监管,综合监管属于间接监管,即通过直接监管部门监管。新安法指出了“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”为直接监管的部门,关键是“等”的范围,按照三个必须提出的行业、业务、生产经营主管部门,应该还包括教育、卫生、体育、文化、农业、林业、商业、城市管理以及工业主管部门,自然也应该有环保、特种设备、食品药品、国土资源等主管部门。事实上,最近一次刘鹤副总理的讲话就提出:各有关部门要积极承担起三个必须安全监管责任,分兵把口形成合力。应急管理部门要牵头开展化工矿山等整治工作,住建部门要牵头开展燃气管道整治工作,工信部门牵头开展各类工业园区整治工作,能源部门牵头开展长输油气管道、化学储能电站,交通运输部门牵头开展规划性运输,水路、陆路运输,铁路局牵头开展铁路整治工作。

那么,作为综合监管部门的应急管理部门有没有直接监管的责任呢?不管是安全生产法还是党中央《意见》都没有写,但是在国务院新闻办召开的新安法发布会上,应急管理部宋元明副部长说“也有直接监管的行业,比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业,还有危化品、烟花爆竹等,这都是我们应急管理部直接监管的”。显然,为安全生产的大局着想,对国家和人民担当,应急管理部精神可嘉。

3.各级政府部门的具体分工

由于我国管理体制的复杂性和体制改革的不断进展,部门之间具体明确的分工很难。考虑到有些职责不清的地方,新安法新增第十五条,要求“县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权利和责任清单。”实际上,就是将省级以下负有安全生产监管职责的部门的具体分工放到地方政府和部门。当然,分工原则除了三个必须,还有就是责权利相统一的原则,是权力和责任清单,部门的权力和责任应该完全对应。

4.强制性国标的分工

与我国标准化体制改革相适应,新安法新增第十二条,提出安全生产强制性国家标准的分工。即有关部门提出和技术审查等,应急管理部统筹立项计划,标准主管部门立项、编号和发布。由此纠正了目前在标准化工作中政出多门的现象。

注意这里是强制性的国家标准,不包括非强制性国标,也不包括行业标准、团体标准和地方标准。

5.开发区、工业园区、港区、风景区的要求

新安法第九条在原来乡镇政府和办事处职责中增加了开发区、港区、风景区的要求,“应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责”,包括对企业进行“监督检查”,协助上级或自己按照授权履行安全监管职责。

这里有三个意思:

首先是地方经济发展中,许多新设立的开发区、港区、景区等管理体制不健全,管理机构性质不甚清楚,如设立的这类区的管委会很多不明确是行政机关还是事业单位,有些还和区的开发公司或招商公司在职责和业务方面形成政企不分的局面。这里,就是考虑到这种情况,新安法规定不管管委会是什么性质,什么体制,一定要有安全管理机构并承担职责,以避免政府安全管理的空白。

其次,我们国家的法律体系中,许多执法权设在县级以上政府,乡镇以下和这类开发区等区的监管和执法权不明确,相应容易形成监管的空白。所以这里明确了这些区的执法权限,即监督检查(执法监察),按照上级授权监管(如行政审批和许可等),或协助上级监管。

第三,这类区中安全至关重要的是化工园区,这些园区风险集中,安全管理任务重,政府监管不可或缺。这里,也是针对目前化工园区安全监管的薄弱环节,确定的政府职责。

6.部门的安全风险与评估论证机制

新安法第八条新增了有关部门“建立完善安全风险评估与论证机制,按照安全风险管控要求,进行产业规划和空间布局”。根据其业务性质,可以认为这些部门主要是指规划和国土资源等部门,结合本条第一款新增安全规划与空间规划的相衔接,可以理解为要求这些部门在规划和空间布局时候要进行安全风险评估或论证。这点不同于现行的只有在项目落地或项目审批阶段才开始考虑安全。进一步表明了党和国家在安全方面关口前移的主导思想。

7.政府和企业的安全责任

一段时间内,安全生产的主体责任争论非常激烈,有说企业、有说政府、也有说政府和企业两个主体责任。由于思想的不明确,也由于当时在政府监管中存在管的太多、太细,导致企业丧失了安全生产的主动权和自主权,企业安全生产的机制体制难以形成和运行,企业安全生产的责任难以落实。所以2014年安全生产法修改中明确了企业安全生产的主体责任。这种强调和明确非常必要,对于企业安全生产的积极性和主动性,对于企业安全生产的机制体制建立完善和运行有很大的积极意义。由此促成了这些年我国安全生产形势的逐年好转。

但同时,关于政府监管的定位一直没有定论,部门职责不清,如何才能够依法依规准确的履行安全监管责任,甚至要不要履行安全监管责任也有争论和犹豫。这一次安全生产法在原来企业主体责任的基础上增加了政府监管责任,明确要求深化和落实政府安全监管责任。这就明确了政府和企业在安全生产中的定位,明确了两个责任之间的关系。即在安全生产中企业仍然是主体责任,而政府也应该履行监管责任,不能缺位。显然,这也是一个责任的主次关系,并未冲淡企业的主体责任。

8.全员安全生产责任制

依据三个必须的原则,新安法在所有出现安全生产责任制的地方都增加了“全员”,明确了全员的安全生产责任制,如第四条、第二十一条、第二十二条,包括新提出的平台经济的安全管理。也就是说全员的安全责任制已经作为法律的强制性,强调企业每一个人都有安全的法律责任,并且要明确具体的责任和考核标准,对于落实情况进行严格的监督考核,这样,安全再也不是少数人的事了。同时在第五十七条在规章制度和操作规程前边增加岗位责任制,这样企业最重要的安全资料应该增加一厚本,就是全员的责任制。

9.企业内部的安全生产责任

新安法明确了企业内部主要人员的安全生产责任,包括主要负责人是安全生产第一责任人,对安全生产工作全面负责,并且在第二十一条中明确提出七条应该履行的职责。

新安法首次提出其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。(第五条)这些其他负责人应该是指除分管安全的负责人以外的其他分管业务的负责人,如分管人事、财务、工艺、设备、供应等,这些人员对自己分管工作范围内的安全生产负责,也是三个必须的体现。

新安法第二十五条明确了安全生产管理机构和安全生产管理人员的具体责任。同时首次提出“生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人,协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。”依照这条规定,分管安全的负责人在安全工作方面是协助主要负责人,而不是单独负责。而安全生产管理机构和管理人员的主要工作是参与或配合主要负责人负责的一些具体工作,同时对本单位安全生产工作进行监督检查和督促整改。

10.危险作业的安全要求

新安法第四十三条沿袭了危险作业的提法,但增加了动火、临时用电作业。要求这些危险作业时候,要安排专人进行现场安全管理。

危险作业也叫特殊作业,也是通常说的八大作业,其特殊就在于其作业的危险性大,作业环境、时间、条件一直在变化,安全管理难度大。对于危险作业的管理,我们国家由来已久,但一直没有统一。包括其范围,要求等等。目前只有一个国标《化学品生产单位特殊作业安全规范》(GB:30871-2014)规定了化工企业危险作业的范围和操作要求。所以新安法规定危险作业应由应急管理部门会同有关部门来规定。

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朕、言尽于此2021-09-16 08:06:17
安全生产,人人有责。
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2021-09-07 10:51:18
新安全法的制定,有效保护了一大批原有专门从事安全生产人员的切身权益,加大了企业全民安全生产责任制的责任的权重,将有效解决原有企业重效益、轻安全,重发展、轻基本保障投入的安全隐患,极大的鼓舞了一大批一直投身于安全工作岗位的群体。期盼组织上有更大的动作!
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1517****95702021-09-05 23:08:35
安全生产重于泰山,防范预防胜于救灾。
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合作共赢2021-09-05 14:52:10
企业的安全责任问题。
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日月盈昃2021-09-04 22:21:40
三个必须,一个全员,两个绝不,四个坚决不放过
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18791****28732021-09-02 06:39:30
按照党政同责、一岗双责、齐抓共管的原则落实安全管理责任,要求各行业、各领域、各部门及其所有人员都要对自己工作职责范围内的安全生产负责。
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1869****27022021-09-02 06:28:12
安全生产工作实施监督管理”。这些部门一般称之为行业领域的主管部门,要求在其管业务和生产经营活动时候,必须管安全。
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1393****00772021-08-31 22:06:07
把责任写入法律,做到有法可依,违法必究。
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