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图审:是主持正义的使者?还是制度诞生的怪物?
来源:岩土新鲜事作者:楼楼(注册岩土工程师 岩土勘察高级工程师) 2020-05-29 09:50:43浏览量:3616
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近日,两会正在热火朝天的召开,代表们纷纷发表提案,其中有两位勘察设计界的代表提出了关于加强图审的议案或建议。

全国政协委员、中国建筑科学研究院建研科技股份有限公司董事长王翠坤提出《关于坚持工程设计审查制度守住建筑结构安全底线的提案》、江苏代表团戴雅萍提出《关于“完善工程勘察设计施工图审查制度,确保人民生命财产安全”的建议》

这是图审制度继2019年以来在各地被探索取消以来,有关提议在两会再度被提起,随时引发网络热议,激起了大量的讨论。

一、怪物?正义化身?

我是从事岩土设计的,也常常需要提交地基处理设计文件强审。

根据北京市规委在2016年发布的《北京市规划委员会关于加强建设工程中的地基处理工程设计质量管理的通知》(〔2016〕1号)文件。北京市所有的地基处理设计同样需要图审,所以,和图审机构打交道也在所难免,据我接触的几位图审专家,都是相当的通情达理、态度温和,其诚恳的工作态度和专业精神令我非常敬佩。

2019年3月,国务院发布了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见,揭开了审图改革乃至取消大潮的序幕。但非常有意思的却是同年5月,北京市数字化审图平台上线了。

我请教几位尊敬的专家前辈。隔一段时间,就有新闻报道某个地方取消审图,所谓“图审专家黯然离场”,怎么咱们还整起来数字化审图了。其中一位专家的回答我印象深刻。当时,他没有立刻回答我的问题。过了许久,回了我一句:图审到底审的是谁?取消了审图,按说对各设计单位都是放开了枷锁,但是,好像并没有谁因为很兴奋。

审图审的是设计人员,在写这篇文章之前,我特地在我们的岩土专业群里做了一个小投票。

投票结果显示:75%的设计人员不支持取消图审。

一方面,有的地方在取消审图,有的地方在继续强化审图。取消审图,似乎大快人心,新闻的标题都如此夸张。但另一方面,取消审图却没有人觉得高兴。

这正是,关于我国审图制度发展的吊诡之处。

审图,到底是主持正义的使者?还是制度诞生的怪物?

二、图审制度前世今生

我国的施工图审查制度,起始于2000年,迄今为止,已经整整20年,等于一代人了。

2000年1月,国务院发布了279号令,即《建设工程质量管理条例》。

其中第十一条明确规定:

第十一条 建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法,由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。

施工图设计文件未经审查批准的,不得使用。

2004年8月,住房和城乡建设部发布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》中华人民共和国建设部令第134号。

其中第三条规定:

国家实施施工图设计文件(含勘察文件,以下简称施工图)审查制度。

本办法所称施工图审查,是指建设主管部门认定的施工图审查机构(以下简称审查机构)按照有关法律、法规,对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。

施工图未经审查合格的,不得使用。

施工图审查,也包括勘察报告审查、地基处理设计审查等等。目前有的地区包含了基坑设计审查、有的地区没有,比如武汉,刚刚改由强制性审查变为专家论证作为审查依据。

一个条例,一个办法,支撑了整个审图制度的诞生、发展、规范。全国各地无不如此。大略的区别可能在于:有的地方,这部分费用由政府买单,有的地方,这部分费用由建设单位买单。但是说实话。审图这点费用,对于整个工程建设来说,真是九牛一毛,细算起来,连根毛都算不上。

2019年3月国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)。

这份意见中“二、统一审批流程中(四)精简审批环节。”最后出现了一句:

在加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面,尽快形成可复制可推广的经验。

所谓一文兴,一文灭。整个工程建设领域的放管服是大背景,而这句话可能就是2019年3月以来各地纷纷取消审图制度、审图公司解散的直接起因。图审制度制度诞生20年,终于要到了死亡生存的重要关头。

三、图审制度经济学原理

要理解审图制度存在的必要性之前,要先了解经济学的一个概念。这个概念叫“外部性效应”

根据百度百科的解释:

外部性又称为溢出效应、外部影响、外差效应或外部效应、外部经济。指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。

经济外部性是经济主体(包括厂商或个人)的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。即社会成员(包括组织和个人)从事经济活动时其成本与后果不完全由该行为人承担。

分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价,负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损,而造成负外部性的人却没有为此承担成本。

在一个设计项目的交易里,交易双方是建设单位、设计单位。建设单位的首要利益是成本、工期、安全。设计单位的首要利益是安全、设计费用、成本。

理想中的情况,建设单位和设计单位都应该以质量和安全为第一重要的利益目标,然后是其它。但是在实际博弈中。机构本身以及相应决策者本身的短期利益的重要性远远超过了那些“看不见、摸不到;可能发生、也可能不发生”的长期安全、质量利益。

长期利益是最容易被忽略的。有一句话叫“我死后,管它洪水滔天”。比如你明知道抽烟你会死的早,但是你就是忍不住抽,直到你死的那天,你后悔,你顿悟,有什么用呢。

连你自己的长期利益你都顾及不到。怎么能指望一个机构估计它自己的长期利益呢。

比如我们从事岩土来说,一个基坑,深度不深,土质不错,从设计要求来说,分步开挖、分步支护是基本要求。但是,如果一下子挖到槽底,基坑就会塌么?很多工地这么干过,就是没塌。

从建设单位的决策者来说:

从质量安全上来讲,一步开挖到位,可能发生基坑坍塌,也可能不发生基坑坍塌。

从工期上来讲,留给基坑支护的时间只有3天,如果拖延工期。项目延迟交付。公司损失、个人奖金损失。要不要冒这个险?

从成本来讲,支护措施是临时性措施,支护了不一定不塌,不支护也不一定塌,成本和工期肯定大幅增加,收益呢?

特别是近些年房地产行业臭名昭着的“高周转”。从建设单位到施工单位,工期、成本都是头上的紧箍咒。

在工程建设领域,诸如此类的博弈比比皆是。

如何保证建设工程质量?如何保护人民生命和财产安全?

交易双方的牺牲掉的利益恰恰是公共利益,工人的人身安全、国家财产的安全、功能的使用者人民群众的安全。

将这种负外部性降到最低,就是政府的监督职责。也由此产生了监理制度、审图制度。

监理制度制约了建设单位和施工单位之间的博弈。而审图制度则制约了建设单位和设计单位之间的博弈。

四、图审制度的“五宗罪”

审图制度及审图结构诞生以来,我总结被广为诟病的有“五宗罪”,分别如下:

1.制度僵化

极少数审图机构把自己也当成了衙门,审图按照公示时间,不到期都别问,问了连电话都不接。

如何改进审图结构的服务,确实需要进一步的探讨,引入市场化竞争也许是个好方向。

2.权力寻租

网上看到一篇文章,说一个强条两万块,不知道流传那里,但是极少数审图结构利用审图权力寻租也是不争的事实。不管是什么行业,权力寻租毕竟都是少数。绝大多数的专家都是秉承专业态度。建立完善的监督机制是根本。

3.阻碍创新

作为审查机构,审查的要点应该在于强条。目前审图机构审查内容覆盖面太大也是一个值得商榷的倾向。但对于大多数设计来说,并没有达到技术创新的高度。很多时候,技术创新往往是投机取巧的借口罢了。

4.影响工期

影响工期这一条其实是建设单位诟病最多,但审查机构审核周期一般3-7天,对工期的影响也是在有限。要我说,要是没有审图这道关。某地产企业要求24小时出图的风气怕是会弥漫整个行业。

5.不承担实际责任

目前执行的五方责任中,没有审图机构。审图结构审完了图。负什么责任?实践操作中,设计单位即有资质的要求、又有执业的要求,设计文件又经过审图。这么多关口,出了事,责任怎么分配?也是个值得商榷的事情。

五、图审的明天

工程建设往往涉及重大人民生命、财产安全,制度的建立往往是需要系统性的,如果要结束审图制度,必然要建立一套新的有效制度来约束、监督工程建设领域各方。

在工程保险、个人执业、信用体系尚未建立健全的前提下,我们决不能将审图简单取消了事。

审图制度20年,产生的效益绝不能被无视,其中的问题也不能被忽略。

审图制度即不是完美无缺的天使,也不是某些机构和人员声称的怪胎。

审图制度在当下的中国国情情景里,更多的,可能是我们一道不可或缺的屏障。

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