近日，曹刚律师发表了《解读消防改革热点应急管理部三定方案分析》，提出了防消分立的解读观点，即此次消防改革（隶），原有灭火救援和防火监督职责将实行应急管理部统一领导下的分立。为便于读者理解，将观点依据和分析要点详述如下。

  一、防消分立观点的依据

  曹刚律师时刻关注消防改革，仔细研究学习党中央、国务院政策文件，防消分立观点的形成，主要依据了中央三份文件：

  1、中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日，以下简称《改革决定》）

  2、中共中央《深化党和国家机构改革方案》（2018年3月21日，以下简称《改革方案》）

  3、中共中央办公厅国务院办公厅《关于印发《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知》（2018年7月30日，以下简称《三定方案》）

  读者可以认真学习，定有收获。

  二、公安消防部队转制，成立消防救援局，是机构改革初衷

  《改革决定》在论述优化政府机构设置和职能配置，完善公共服务管理体制时，提到“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，提高保障生产安全、维护公共安全、防灾减灾救灾等方面能力，确保人民生命财产安全和社会稳定。”改革重点是构建国家应急能力体系。

  《改革方案》论及组建应急管理部时，开头便提到，出于“为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”的初衷，才将各部门的职责整合组建新部门。

  《改革方案》提出，公安消防部队转到地方后，现役编制全部转为行政编制，成建制划归应急管理部，承担灭火救援和其他应急救援工作，充分发挥应急救援主力军和国家队的作用。《三定方案》重申应急管理部负责管理消防救援队伍这支国家综合性应急救援队伍，并设立消防救援局，作为消防救援队伍的领导指挥机关。此处的消防救援队伍，就是成建制保留的，原公安消防部队中的灭火救援队伍。

  三、消防救援局将具备一定相对独立性，编制职务职级自成体系

  《改革方案》提出，公安消防部队转制后，作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，采取符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。

  《三定方案》提出，（消防救援局）具体机构设置、职责和编制等事项另行规定。

  由此不难看出，今后消防救援队伍将实行特殊编制，甚至将实行独立褒奖荣誉体系。薪酬待遇是不会低于现役部队标准的，甚至原先实行供给制的消防战士，也将变为薪给制，按岗位确定领取工资，薪酬将比津贴有大幅增长。

  虽然，《三定方案》提出消防救援局承担相关火灾防范、火灾扑救、抢险救援等工作，火灾防治管理司指导火灾扑救工作，拟订国家综合性应急救援队伍管理保障办法并组织实施。但是，“承担”与“指导”的职责分工，决定了应急管理部的两个下属机构，统一领导下相互合作各自独立的角色定位。

  四、设立火灾防治管理司，政策早显端倪

  与其他司局不同之处，《三定方案》对火灾防治管理司的表述，在于突出了“拟订”、“指导”职责。其实，早前出台的《改革方案》中在描述应急管理部主要职责时，就已经提到“指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。”很显然，除了灭火救援，公安消防部队原有的防火监督职责，将采用按“指导”“防治”的方式履行，与“领导指挥”截然不同。

  据此，公安消防部队原有的监督、指导、法规、标准、技术、宣传等部门，将归于应急管理部门的火灾防治管理机构。没有政策显示，会实行与消防救援局相同的职务职级序列。

  因为不具有有灭火救援职责，火灾防治管理机构必然会与应急管理部门其他内设机构一样，实行行政编制，执行公务员的工资标准。

  五、省级以下消防机构改革的猜想

  《改革决定》提出，改革要“理顺和明确权责关系，属于中央事权、由中央负责的事项，中央设立垂直机构实行规范管理，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，实行分级管理，中央加强指导、协调、监督。”

  分析《改革方案》和《三定方案》，可以得出，管理综合性常备应急骨干力量和领导指挥消防救援队伍，将成为中央事权。实行垂直管理，中央财政供给。

  火灾扑救属于中央和地方协同管理事项，消防监督和火灾预防属于需要地方负责的事项，都将要实行分级管理的。未来，由应急管理部火灾防治管理司予以指导。实行分级管理，中央地方财政分担支出。

  各级地方政府管理消防监督和火灾预防工作，将会充分顾及本地区经济社会发展实际，尤其在消防行政审批方面，要与其他事项统筹推进、协调发展。在建设工程消防审批和重大隐患方面“独行”“违命”的现象，必然不存。

  六、火灾事故调查不归公安，难有归宿

  《改革决定》和《改革方案》对火灾事故的调查没有表述。《三定方案》有关事故查处、责任追究和调查评估的内容，仅限于安全生产类、自然灾害类事故，对不属于生产安全事故的火灾事故没有提及。鉴于火灾事故调查的专业性、复杂性，以及失火罪、消防责任罪侦查办案的实际，火灾事故调查职责留属公安机关，具有可行性。

  以上分析判断，虽然只是基于曹刚律师对公开政策资料的学习体会，难免与最终消防改革有差距，但曹刚律师始终深信并祝愿此次改革定会实现构建职责明确、依法行政的政府治理体系的改革目标，人民群众充分享有改革成果。