国务院机构改革方案已于3月17日十三届全国人大一次会议表决通过。根据该方案，新的机构、应急管理部作为国务院组成部门将被组建，同时，国家安全生产监督管理总局将不再保留。应急管理部将整合国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部等10多个机构的相关职责，被认为是此次机构改革中最大的手笔之一。

  按照改革方案，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。这也意味着，消防等现役武警战士或将随着此次机构改革从军队系统剥离。

  统一分散职能

  国务委员王勇在关于国务院机构改革方案的说明中称：应急管理部主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

  四川省应急管理学会副会长顾林生认为，中国近15年来公共突发事件，包括汶川地震、南方雪灾、芦山地震等的应急救援经验和教训，是改革的最大动力。此前，应急管理职能分散在国土资源局、地震局、水利部、民政部等多各个部门，一遇灾情，多头指挥，资源、权责分散，部门之间难协调，效能低下。

  改革的亮点在于整合资源和力量新组建一个一级管理的防灾减灾救灾体制，成立应急管理部，走“大安全”“大应急”部委制，也是主要发达国家的做法。顾林生评价，应急管理部成立后，也方便与社会力量、民间救援、国际救灾力量直接对接，有利于中国对外紧急救援工作和实施人道主义救助。

  方案还强调中央统筹救援力量和启动国家响应机制的同时，要求地方做为主体开展救灾的规则。

  例如，成立应急管理部后，一旦遇到地震，地震局发布信息监测通报，不需要跨部门审批，应急管理部将第一时间启动应急预案，已经被整合的消防武警队伍常备队伍和地震专业救援队迅速出动，地方调配救援物资，与此同时，民间救援力量直接与应急管理部社会力量部门对接，气象信息、地质信息整合起来迅速由应急管理部统一公布。这将极大提高救援效能。

  值得一提的还有，将常规的政府常备救援力量与农林水地等部门的专业力量整合。改革方案显示，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

  李明（化名）曾在京冀两地消防部队从事了17年消防工作，于2017年离开消防部队。他认为，领导体制不顺，消防和安监部门之间的职能重合与冲突决定了必须改革。李明在工作中曾对此深有体会，一块放置在安全通道的指示牌在安监部门和消防部队之间有两套标准，前者体系中称其为“导流标志”，后者体系中被称作“疏散指示标志”。

  这样的冲突还发生在应急体系上，安监部门的煤矿安全救援队伍采用的是矿下安全生产的应急体系，而消防部队的应急体系针对城市地上空间和高层楼宇，职能的交叉以及体系的冲突，造成执行任务时的协调困难。

  现役消防官兵如何转制？

  此番应急管理部的改革中涉及消防转制，这一转制因改革力度之空前、涉及人员之庞巨而备受关注。

  改革方案说明中提到，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法。

  不过，改革方案并未明确转制程度及路径，接受《财经》记者采访的多位学者倾向认为，转制有可能是“军转民”，将现役消防武警战士从军队系统中剥离，推动此前一直呼吁的消防职业化改革。

  与欧美的职业消防员不同，在中国消防部队是现役军人，消防部队和森林、黄金、水电、内卫一样属于保障国内安全生产的武警部队序列。消防官兵的晋升、调用、考察、工资津贴奖金发放和部队管理归公安部和武警总部双重领导。

  因为接受军事管理，现役消防部队的优势主要体现在战斗力强大、全年“战备”无休，但也存在一些问题。

  李明介绍，最主要的一点是受服役期等原因影响，人才流失严重，许多有经验的消防官兵因为转业离开消防队伍；另外，和职业消防员相比，现役消防官兵理论素养不足，无法应对复杂的灾害情况。深刻教训是，在“8·12”天津爆炸事件中，面对危化品爆炸，消防队员缺乏对现场情况的明确判断，选择用水灭火，未能有效处理，甚至造成伤亡。

  在中国也有企业消防员存在，一般分为两种情况：一种是为石油化工民航等危化品行业提供消防员服务的企业消防员；另一种是因为地方消防站点人员缺乏，社会招聘的合同制消防员。后者的福利待遇和现役消防官兵相比难以保障。

  虽然依托消防建立综合的应急队伍是一种国际趋势，但消防职业化后面临的挑战不容小觑。

  消防职业化后，增设消防站点、大量增员成为必然趋势，首先面临的难题是，高危行业门槛下，如何保证消防队伍人员充足？

  国家行政学院应急管理培训中心副教授曹海峰介绍，消防人员和站点缺口一直存在。

  中国现役消防员队伍严重不足，约有16万人，按照人口比例计算，约占万分之1.2。而发达国家消防队伍的比例基本在万分之20左右。有的城市甚至更多，例如，纽约市人口830万，消防队伍就有1.5万人。解决这个问题需要配套的防护措施、医疗保险措施跟进，营造比较良好的职业环境。可以仿照欧美国家的做法，推行志愿消防员。法国25万消防员，80%志愿消防员，与职业消防员进行同等强度训练，以获得资格认证，出现灾情的时候，在周围3公里范围内便可收到救援指令。

  要实现这些，将给中央和地方财政带来巨大压力。按欧美国家消防员的配置比例，单靠政府财政很难负担，只能靠政府主导加上社会各界参与，形成合力。

  此外，改制以后若失去军队化管理的优势，消防员战斗力如何保障？

  曹海峰建议，可以参考欧美国家的做法，制定科学合理的制度设计指挥架构，比如在标准化指挥体系里设置安全官，出警后进行灾情侦查，明确是否适合救援。另外需明确紧急避险权实行的条件，如遇到符合紧急避险条件的危险情况，消防员有不实施救援的权利。

  是否应该承担安全生产监督职能？

  国家层面成立应急管理部，将对地方产生什么影响？

  顾林生分析，省一级的部门会跟着中央改，市县一级如何做，还需要重新考虑。一种猜测是，应急办将独立出来；国家安全生产监督管理总局取消，地方也随之不再保留安监部门；消防部队和武警森林部队改制，地方也会改；国土、农业、水利等其他几个部门也会随着改革推进，顺应中央改革的潮流，被划给应急管理厅局办管理。

  “中央和地方改革步调必须统一，否则改革对应不上难以推行。接下来应修法，确保改革的合法性。”顾林生说。

  按照改革方案，应急管理部不仅承担后端的应急救援职能，还承担了前端的安全生产监督管理职能和防灾减灾预防指导工作。后者主要指“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”。

  关于应急管理部是否该承担综合监督管理职能，当前出现两种声音。

  一种认为，应把这块职能从应急管理部剥离出来，使前后端分开，这样能让应急管理部的职能更加聚焦。

  按照国际惯例和安全生产领域的改革精神，前端安全生产职能应该落实到行业运行。2016年12月，国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见精神强调，明确部门监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系。

  曹海峰称，由于工矿商贸行业缺乏行业监管，因此这一部分安全生产监督管理的责任就落到原国家安全生产监督管理总局。按照改革方案，国家安全生产监督管理总局将取消，其职能能否全部转嫁到应急管理部，需要进一步理顺。

  另一种观点认为，防灾减灾救灾连在一起不能脱离，应由专业的职能部门做防灾减灾工作，应急管理部应承担防灾减灾、安全生产综合监督管理的职能。

  “灾害发生的情况很少，在平时，应急管理部应该发挥综合监督管理职能，监督国土、水利、农业、住建、教育等部门做好防灾减灾工作。”顾林生说。